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國家能源局相繼于2016年2月29日出臺《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(國能新能〔2016〕54號)》，2018年3月23日發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第一版，2018年9月13日發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第二版，而11月15日發(fā)布的《關(guān)于實行可再生能源電力配額制的通知》已是第三版。（為方便閱讀，以下將《可再生能源配額及考核辦法》征求意見稿第一版、第二版、第三版，分別簡化表述為第一版、第二版和第三版。此外，本文分析僅針對非水新能源部分。）
一、“十年磨一劍”的可再生能源配額制
我國可再生能源電力配額制于2009年被正式提出，此后經(jīng)多次公開征集意見，卻始終缺乏關(guān)鍵的“臨門一腳”。配額制落地之難，很大程度在于相關(guān)利益方的博弈：地方與中央之間存在博弈，各地政府希望國家給的考核指標越低越好，因為推行配額制實施過程中需要耗費更多的成本。
配額制施行的三大難點：一是覆蓋范圍廣?？稍偕茉措娏ε漕~制度包含可再生能源電力發(fā)、輸、配、用各個環(huán)節(jié);二是配額義務(wù)主體數(shù)量眾多。各類售電公司(包括電網(wǎng)公司售電部門)及所有電力消費者等多個群體需共同履行配額義務(wù)，各省級政府也要承擔(dān)本區(qū)域配額的落實責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)同樣要承擔(dān)經(jīng)營區(qū)配額組織實施責(zé)任；三是政策目標需要攻堅克難。
用配額制解決消納和補貼資金不足問題仍需配合綠證相關(guān)政策。兩者可謂相輔相成，缺一不可?？己素?zé)任主體可通過購買證書完成配額考核義務(wù)，也可通過建立自發(fā)自用的新能源發(fā)電項目完成配額考核義務(wù)。用綠證交易的款項可以部分替代補貼資金，最大的好處就是減輕可再生能源發(fā)展基金資金支出壓力，由各類市場主體根據(jù)能源轉(zhuǎn)型的要求自發(fā)地進行利益分配。
二、三輪征求意見稿的演變
(一) 《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第一版
第一版辦法已初具雛形，整個辦法分為總則、配額制定、配額實施、可再生能源電力證書、監(jiān)督考核以及附則六個章節(jié)，分兩級指標（總量配額及非水電配額）對各省級行政區(qū)域全社會用電量規(guī)定最低的可再生能源電力配額指標，并進行監(jiān)測、評估和考核。第一版亦初步制定了各省級行政區(qū)域2018/2020年的兩級指標具體值。
(二) 《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第二版
和第一版結(jié)構(gòu)一致（除將第四章可再生能源電力證書章節(jié)修改為綠證交易），第二版在第一版的基礎(chǔ)上做了很多補充和細化，對六類承擔(dān)可再生能源配額義務(wù)主體進行了定義，對配額實施方案的內(nèi)容和制定進行了細化，對各最為關(guān)鍵的是對綠證部分進行了細化，對綠證的核發(fā)、交易、轉(zhuǎn)移等各環(huán)節(jié)辦法進行了規(guī)范，兩級指標監(jiān)管辦法不變。
與第一版相比，各省級行政區(qū)域的兩級指標配額進行了一定調(diào)整，取消了對西藏的考核。其他省級行政區(qū)域2018年指標：11個省份上調(diào)，6個省份下調(diào)，其中調(diào)整幅度較大（絕對值超過1%）的為內(nèi)蒙（13%上調(diào)至18%）、云南（10%上調(diào)至12%）、新疆（14.5%上調(diào)至16%）、吉林（16.5%下調(diào)至15%）、安徽（11.5%下調(diào)至10%）。其他省級行政區(qū)域2020年指標:16個省份上調(diào)，9個省份下調(diào)，其中調(diào)整幅度較大（絕對值超過2%）的為內(nèi)蒙（13%上調(diào)至18%）、甘肅（15%上調(diào)為20%）、新疆（14.5%上調(diào)至21%）、河南（13.5%下調(diào)至11%）、吉林（20%下調(diào)至17%）。具體數(shù)值調(diào)整見下圖：
圖1：第二版征求意見稿各省級行政區(qū)域2018及2020年非水目標值變動情況
經(jīng)第二版調(diào)整后，對比各省市2016及2017年非水可再生能源實際消納比例來看，即使不考慮可能的新增跨省（區(qū)）消納途徑，全國絕大部分地區(qū)都能夠完成2018年的非水可再生能源配額指標。省內(nèi)綠證供應(yīng)充足的前提下，各類配額主體實際交易綠證的價格很可能處于較低水平。
而配額缺口相對最大的甘肅、青海兩個省份恰好處于風(fēng)電光伏資源最豐富的地區(qū)，本地風(fēng)電光伏裝機容量以及利用小時數(shù)的提高將保障綠電供應(yīng)的持續(xù)增長，綠證本地交易價格也不太可能處于高位。
對比各省市2016及2017年非水可再生能源實際消納比例來看，2020年非水配額指標的完成則有一定壓力，2020年省級配額相對2018年絕對值最高增幅達到了8.5%（湖南省2018年、2020年配額分別為9%和 17.5%），江蘇、安徽、浙江、福建、湖南、北京、天津、河北、黑龍江、甘肅、青海等省份完成目標均有一定壓力。而各地區(qū)配額達標壓力的差異也是推動跨?。▍^(qū)）消納綠色電力的重要動力；除了直接提高裝機容量和利用小時數(shù)，跨?。▍^(qū)）交易將是各地，特別是用電需求密集而可再生能源資源有限地區(qū)達到配額指標的重要途徑。東部省份用電量大，靠自身新能源裝機完成配額制的目標難度較大，必然要從可再生能源電力富余省份購買。
圖2：第二版征求意見稿各省級行政區(qū)域非水可再生能源實際消費比例與2018/2020目標對比
(三) 《關(guān)于實行可再生能源電力配額制的通知》（第三版）
第三版的征求意見標題已換成《通知》，且征求意見的窗口期也大大縮短，可以推測的是，此前兩輪征求意見已經(jīng)過各相關(guān)部委及單位廣泛的討論和協(xié)商，并初步達成共識。2018年各地區(qū)配額完成情況不進行考核，隨通知下達的2018年配額指標用于各地區(qū)自我核查，自2019年1月1日起正式進行配額考核，2019年度配額指標將于2019年第一季度另行發(fā)布。
從內(nèi)容上來看，第三版有如下幾點大的調(diào)整：
將綠證交易章節(jié)進行了高度概括和刪減，關(guān)于此變化有兩種推測：一是，綠證將與可再生能源電力交易相結(jié)合，不再進行單獨定價和市場化交易；二是，或?qū)㈩~外出臺配套綠證交易細則。將可再生能源電力配額指標確定和配額完成量核算方法作為配套文件一同發(fā)布，而非第二版的一個章節(jié)。（個人傾向于第二種理解，更利于辦法的執(zhí)行）
未見具體懲罰措施（第二版中明確了罰款的核算辦法），僅提到兩點，一是“承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體參與電力市場交易時，應(yīng)向電力交易機構(gòu)作出履行可再生能源電力配額義務(wù)的承諾”；二是“各省級能源主管部門會同電力運行管理部門負責(zé)督促未履行配額義務(wù)的電力市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規(guī)予以處罰，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。”
設(shè)置“約束性指標”與“激勵性指標”，對各省級行政區(qū)域規(guī)定的應(yīng)達到的最低可再生能源比重指標為約束性指標，按超過約束性指標10%確定激勵性指標。“對于實際完成配額超過本區(qū)域激勵性配額指標的省級行政區(qū)域，超出激勵性配額指標部分的可再生能源消費量不納入該地區(qū)能耗“雙控”考核”。
從各省市指標設(shè)定值來看，第三版進一步對第二版中的指標設(shè)定進行了調(diào)整，此次調(diào)整，幅度遠低于第二版的調(diào)整幅度?？傮w來看，2018年的約束性指標被進一步下調(diào)（微調(diào)，多為0.5%），而2020年約束性指標也進行了一定程度的下調(diào)。
第三版修改大幅降低了湖南的2020指標，對江蘇、安徽等省份也有溫和的降低，但總體而言，完成配額尚有壓力的省份為：江蘇、浙江、安徽、山東、湖南；而云南、貴州、四川等西南省份甚至可以通過出售富余可再生能源而獲得電力交易市場的一定溢價。
圖3：第三版征求意見稿各省級行政區(qū)域非水可再生能源實際消費比例與2018/2020約束性指標對比
三、對本輪（第三輪）征求意見稿的相關(guān)理解
第三版征求意見稿發(fā)布之初，意見褒貶不一，有人贊此版本可操作性更強（因內(nèi)容更加簡明扼要），也有認為懲戒力度明顯降低的（未見具體懲罰金核算辦法，僅提到對此類義務(wù)主體“列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒”）。
縱觀三版征求意見稿，拋開各方利益博弈所帶來的修訂不說，總體趨勢是將原本的《辦法》雛形進行了一步步的豐富和細化，并嘗試出臺更具落地性的指導(dǎo)意見，但考慮到綠證交易的復(fù)雜性，暫未體現(xiàn)在第三版的征求意見稿中，同時也未體現(xiàn)具體的配額未達標懲戒方式。
可再生能源配額制的實施和電力體制改革有共通之處：二者均改變了行業(yè)的慣性邏輯，也勢必將改變許多既有規(guī)則?；仡欕娏w制改革這些年的縱深推進，從電改9號文及配套文件的逐一頒布和豐富，到各試點的有序推進，我們已經(jīng)看到其改革的深度和廣度的同步推進。私以為，第三版征求意見稿中暫未體現(xiàn)的內(nèi)容，并不代表沒有，更不代表“十年磨一劍”的配額制將淪為雞肋。第三版的內(nèi)容修訂，可以認為是對前期工作的固化，而后續(xù)發(fā)展仍需要各方同力繼續(xù)推進。畢竟，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長治久安需要兩條腿走路：一、還原電力的商品屬性，不斷打磨自身的市場競爭力；二是需要政策及管理辦法的正確引導(dǎo)和保障。我們期待綠證交易細則以及監(jiān)督和考核作為后續(xù)的配套文件陸續(xù)發(fā)布。
一、“十年磨一劍”的可再生能源配額制
我國可再生能源電力配額制于2009年被正式提出，此后經(jīng)多次公開征集意見，卻始終缺乏關(guān)鍵的“臨門一腳”。配額制落地之難，很大程度在于相關(guān)利益方的博弈：地方與中央之間存在博弈，各地政府希望國家給的考核指標越低越好，因為推行配額制實施過程中需要耗費更多的成本。
配額制施行的三大難點：一是覆蓋范圍廣?？稍偕茉措娏ε漕~制度包含可再生能源電力發(fā)、輸、配、用各個環(huán)節(jié);二是配額義務(wù)主體數(shù)量眾多。各類售電公司(包括電網(wǎng)公司售電部門)及所有電力消費者等多個群體需共同履行配額義務(wù)，各省級政府也要承擔(dān)本區(qū)域配額的落實責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)同樣要承擔(dān)經(jīng)營區(qū)配額組織實施責(zé)任；三是政策目標需要攻堅克難。
用配額制解決消納和補貼資金不足問題仍需配合綠證相關(guān)政策。兩者可謂相輔相成，缺一不可?？己素?zé)任主體可通過購買證書完成配額考核義務(wù)，也可通過建立自發(fā)自用的新能源發(fā)電項目完成配額考核義務(wù)。用綠證交易的款項可以部分替代補貼資金，最大的好處就是減輕可再生能源發(fā)展基金資金支出壓力，由各類市場主體根據(jù)能源轉(zhuǎn)型的要求自發(fā)地進行利益分配。
二、三輪征求意見稿的演變
(一) 《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第一版
第一版辦法已初具雛形，整個辦法分為總則、配額制定、配額實施、可再生能源電力證書、監(jiān)督考核以及附則六個章節(jié)，分兩級指標（總量配額及非水電配額）對各省級行政區(qū)域全社會用電量規(guī)定最低的可再生能源電力配額指標，并進行監(jiān)測、評估和考核。第一版亦初步制定了各省級行政區(qū)域2018/2020年的兩級指標具體值。
(二) 《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第二版
和第一版結(jié)構(gòu)一致（除將第四章可再生能源電力證書章節(jié)修改為綠證交易），第二版在第一版的基礎(chǔ)上做了很多補充和細化，對六類承擔(dān)可再生能源配額義務(wù)主體進行了定義，對配額實施方案的內(nèi)容和制定進行了細化，對各最為關(guān)鍵的是對綠證部分進行了細化，對綠證的核發(fā)、交易、轉(zhuǎn)移等各環(huán)節(jié)辦法進行了規(guī)范，兩級指標監(jiān)管辦法不變。
與第一版相比，各省級行政區(qū)域的兩級指標配額進行了一定調(diào)整，取消了對西藏的考核。其他省級行政區(qū)域2018年指標：11個省份上調(diào)，6個省份下調(diào)，其中調(diào)整幅度較大（絕對值超過1%）的為內(nèi)蒙（13%上調(diào)至18%）、云南（10%上調(diào)至12%）、新疆（14.5%上調(diào)至16%）、吉林（16.5%下調(diào)至15%）、安徽（11.5%下調(diào)至10%）。其他省級行政區(qū)域2020年指標:16個省份上調(diào)，9個省份下調(diào)，其中調(diào)整幅度較大（絕對值超過2%）的為內(nèi)蒙（13%上調(diào)至18%）、甘肅（15%上調(diào)為20%）、新疆（14.5%上調(diào)至21%）、河南（13.5%下調(diào)至11%）、吉林（20%下調(diào)至17%）。具體數(shù)值調(diào)整見下圖：
圖1：第二版征求意見稿各省級行政區(qū)域2018及2020年非水目標值變動情況
經(jīng)第二版調(diào)整后，對比各省市2016及2017年非水可再生能源實際消納比例來看，即使不考慮可能的新增跨省（區(qū)）消納途徑，全國絕大部分地區(qū)都能夠完成2018年的非水可再生能源配額指標。省內(nèi)綠證供應(yīng)充足的前提下，各類配額主體實際交易綠證的價格很可能處于較低水平。
而配額缺口相對最大的甘肅、青海兩個省份恰好處于風(fēng)電光伏資源最豐富的地區(qū)，本地風(fēng)電光伏裝機容量以及利用小時數(shù)的提高將保障綠電供應(yīng)的持續(xù)增長，綠證本地交易價格也不太可能處于高位。
對比各省市2016及2017年非水可再生能源實際消納比例來看，2020年非水配額指標的完成則有一定壓力，2020年省級配額相對2018年絕對值最高增幅達到了8.5%（湖南省2018年、2020年配額分別為9%和 17.5%），江蘇、安徽、浙江、福建、湖南、北京、天津、河北、黑龍江、甘肅、青海等省份完成目標均有一定壓力。而各地區(qū)配額達標壓力的差異也是推動跨?。▍^(qū)）消納綠色電力的重要動力；除了直接提高裝機容量和利用小時數(shù)，跨?。▍^(qū)）交易將是各地，特別是用電需求密集而可再生能源資源有限地區(qū)達到配額指標的重要途徑。東部省份用電量大，靠自身新能源裝機完成配額制的目標難度較大，必然要從可再生能源電力富余省份購買。
圖2：第二版征求意見稿各省級行政區(qū)域非水可再生能源實際消費比例與2018/2020目標對比
(三) 《關(guān)于實行可再生能源電力配額制的通知》（第三版）
第三版的征求意見標題已換成《通知》，且征求意見的窗口期也大大縮短，可以推測的是，此前兩輪征求意見已經(jīng)過各相關(guān)部委及單位廣泛的討論和協(xié)商，并初步達成共識。2018年各地區(qū)配額完成情況不進行考核，隨通知下達的2018年配額指標用于各地區(qū)自我核查，自2019年1月1日起正式進行配額考核，2019年度配額指標將于2019年第一季度另行發(fā)布。
從內(nèi)容上來看，第三版有如下幾點大的調(diào)整：
將綠證交易章節(jié)進行了高度概括和刪減，關(guān)于此變化有兩種推測：一是，綠證將與可再生能源電力交易相結(jié)合，不再進行單獨定價和市場化交易；二是，或?qū)㈩~外出臺配套綠證交易細則。將可再生能源電力配額指標確定和配額完成量核算方法作為配套文件一同發(fā)布，而非第二版的一個章節(jié)。（個人傾向于第二種理解，更利于辦法的執(zhí)行）
未見具體懲罰措施（第二版中明確了罰款的核算辦法），僅提到兩點，一是“承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體參與電力市場交易時，應(yīng)向電力交易機構(gòu)作出履行可再生能源電力配額義務(wù)的承諾”；二是“各省級能源主管部門會同電力運行管理部門負責(zé)督促未履行配額義務(wù)的電力市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規(guī)予以處罰，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。”
設(shè)置“約束性指標”與“激勵性指標”，對各省級行政區(qū)域規(guī)定的應(yīng)達到的最低可再生能源比重指標為約束性指標，按超過約束性指標10%確定激勵性指標。“對于實際完成配額超過本區(qū)域激勵性配額指標的省級行政區(qū)域，超出激勵性配額指標部分的可再生能源消費量不納入該地區(qū)能耗“雙控”考核”。
從各省市指標設(shè)定值來看，第三版進一步對第二版中的指標設(shè)定進行了調(diào)整，此次調(diào)整，幅度遠低于第二版的調(diào)整幅度?？傮w來看，2018年的約束性指標被進一步下調(diào)（微調(diào)，多為0.5%），而2020年約束性指標也進行了一定程度的下調(diào)。
第三版修改大幅降低了湖南的2020指標，對江蘇、安徽等省份也有溫和的降低，但總體而言，完成配額尚有壓力的省份為：江蘇、浙江、安徽、山東、湖南；而云南、貴州、四川等西南省份甚至可以通過出售富余可再生能源而獲得電力交易市場的一定溢價。
圖3：第三版征求意見稿各省級行政區(qū)域非水可再生能源實際消費比例與2018/2020約束性指標對比
三、對本輪（第三輪）征求意見稿的相關(guān)理解
第三版征求意見稿發(fā)布之初，意見褒貶不一，有人贊此版本可操作性更強（因內(nèi)容更加簡明扼要），也有認為懲戒力度明顯降低的（未見具體懲罰金核算辦法，僅提到對此類義務(wù)主體“列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒”）。
縱觀三版征求意見稿，拋開各方利益博弈所帶來的修訂不說，總體趨勢是將原本的《辦法》雛形進行了一步步的豐富和細化，并嘗試出臺更具落地性的指導(dǎo)意見，但考慮到綠證交易的復(fù)雜性，暫未體現(xiàn)在第三版的征求意見稿中，同時也未體現(xiàn)具體的配額未達標懲戒方式。
可再生能源配額制的實施和電力體制改革有共通之處：二者均改變了行業(yè)的慣性邏輯，也勢必將改變許多既有規(guī)則?；仡欕娏w制改革這些年的縱深推進，從電改9號文及配套文件的逐一頒布和豐富，到各試點的有序推進，我們已經(jīng)看到其改革的深度和廣度的同步推進。私以為，第三版征求意見稿中暫未體現(xiàn)的內(nèi)容，并不代表沒有，更不代表“十年磨一劍”的配額制將淪為雞肋。第三版的內(nèi)容修訂，可以認為是對前期工作的固化，而后續(xù)發(fā)展仍需要各方同力繼續(xù)推進。畢竟，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長治久安需要兩條腿走路：一、還原電力的商品屬性，不斷打磨自身的市場競爭力；二是需要政策及管理辦法的正確引導(dǎo)和保障。我們期待綠證交易細則以及監(jiān)督和考核作為后續(xù)的配套文件陸續(xù)發(fā)布。
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