為推動可再生能源高質量發(fā)展，進一步規(guī)范風電場項目建設使用林地，減少對森林植被和生態(tài)環(huán)境的破壞和影響，國家林業(yè)和草原局日前發(fā)布《關于規(guī)范風電場項目建設使用林地有關工作的通知》（征求意見稿）（以下簡稱《征求意見稿》），向社會征求意見。

早在2019年，國家林業(yè)和草原局就發(fā)布了《關于規(guī)范風電場項目建設使用林地的通知》（林資發(fā)〔2019〕17號），并自發(fā)布之日起施行，有效期至2024年2月28日。在業(yè)內看來，此次發(fā)布的《征求意見稿》，既是對相關管理規(guī)定的延續(xù)，也體現(xiàn)出新的變化與要求。

近年來，在碳達峰碳中和目標推動下，我國風電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，裝機規(guī)模不斷擴大。如何在風電項目建設中守好用地“紅線”、做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護之間的平衡、推動風電行業(yè)高質量發(fā)展，成為當前需要關注的重要問題。

項目建設用地進一步規(guī)范

據(jù)了解，陸上風電場項目建設多沿地勢較高的山脊、山崗布設風機，并配套建設道路和集電線路，點多線長。這些地方既是山地生態(tài)系統(tǒng)的重要分水嶺，也是生態(tài)最脆弱的地帶。風電項目建設大范圍擾動地表，影響地表植被，如果處理不當，極易造成大面積水土流失，加劇區(qū)域生態(tài)退化，對森林資源安全和森林生態(tài)整體功能產(chǎn)生較大影響。

《征求意見稿》提出，自然保護地、重點國有林區(qū)以及沿?；闪謳?，屬風電場項目禁止建設區(qū)域。上述區(qū)域內已有風電設施原則上不進行改造升級，嚴禁擴大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，運行期滿后，各地可結合實際，逐步有序退出。此外，《征求意見稿》還對風電場建設使用林地限制范圍、道路和臨時用地管理、使用林地手續(xù)辦理等作了較為細致的規(guī)定和說明。

中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所森林資源與環(huán)境經(jīng)濟研究室主任吳水榮在接受記者采訪時指出：“此次發(fā)布的《征求意見稿》相較于2019年的文件，其社會背景和政策目的有所不同。2019版本文件發(fā)布時，風電場項目建設使用林地有關問題比較突出；而經(jīng)過2019版本文件5年的指導和規(guī)制后，整體情況已經(jīng)有很大的好轉，故此次《征求意見稿》主要以‘雙碳’背景下，進一步規(guī)范相關風電場項目建設使用林地有關工作為目的，力求在保護環(huán)境的前提下推動風電建設，推動可再生能源高質量發(fā)展?！?/p>

在吳水榮看來，此次發(fā)布的《征求意見稿》也更加注重發(fā)揮各級林草主管部門的主觀能動性，更加注重林草部門與其他部門間的協(xié)調聯(lián)動?！袄?，在風電場建設使用林地禁止區(qū)域，并未‘一刀切’禁建，而是賦予省級主管部門更多權限。”

要破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地資源矛盾

近年來，我國風電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。來自國家能源局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，全國累計發(fā)電裝機容量約為29.2億千瓦，同比增長13.9%。其中，風電裝機容量約為4.4億千瓦，同比增長20.7%。

風電裝機規(guī)模不斷擴大的同時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地資源之間的矛盾也開始凸顯，甚至出現(xiàn)一些違規(guī)開發(fā)現(xiàn)象。比如，2023年5月，廣西壯族自治區(qū)第六生態(tài)環(huán)境保護督察組督察發(fā)現(xiàn)，來賓市風電場項目存在違規(guī)建設、野蠻施工問題，毀林占林及生態(tài)破壞問題多發(fā)，水土流失嚴重。

一方面是違規(guī)占地開發(fā)，另一方面是“紅線”之外的合規(guī)開發(fā)用地空間不足。

國家能源局局長章建華日前在公開發(fā)表的署名文章中指出，當前重大項目建設面臨諸多資源要素制約。集中連片新能源發(fā)展用地、用?？臻g不足，水電、核電、輸電通道等工程建設與生態(tài)敏感區(qū)協(xié)調難度大等。

“按照國家碳達峰碳中和任務目標要求，風電等可再生能源還需要大規(guī)模發(fā)展，因此也需要加大土地資源要素供給和保障力度。目前，這方面的制約性因素還比較多，具體表現(xiàn)為風電等新能源項目沒有國土空間用途專項規(guī)劃、復合用地認定標準和建設要求不明確、土地性質認定不統(tǒng)一、林地限制較多等問題?！敝袊稍偕茉磳W會風能專業(yè)委員會秘書長秦海巖對記者表示。

青島安華新元風能股份有限公司董事長魯中間告訴記者：“目前，國家對基本農田紅線、生態(tài)保護紅線以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線這‘三線’的規(guī)定很明確，是不能觸碰的。經(jīng)過近十幾年來的大規(guī)模開發(fā)，未來符合要求的光伏風電建設用地量會越來越少?！?/p>

除此之外，當前還存在土地性質不明確的問題?！案鞑块T土地性質認定不統(tǒng)一是目前在風電項目開發(fā)中面臨的最大問題。”魯中間坦言，“找到一塊適合安裝風電的場地，前期需要做大量的調研工作，并且要通過很多部門的審批確認；我們常遇到土地政策模糊的情況，有的部門說是荒地，有的部門說是林地或農地。在這種情況下，我們的前期開發(fā)投入可能就‘打水漂’了?！?/p>

建議制定更具彈性的用地政策

發(fā)展風電產(chǎn)業(yè)是我國推進能源轉型、應對氣候變化的重要途徑之一，與此同時，我國生態(tài)脆弱，如何正確處理好風電開發(fā)與森林資源保護的關系至關重要。

國家林業(yè)和草原局在《征求意見稿》中提出，建立風電場項目使用林地審查協(xié)調聯(lián)動機制，各級林業(yè)和草原主管部門要與同級發(fā)展改革、能源、自然資源主管部門做好風電開發(fā)建設規(guī)劃和核準工作的銜接，提前介入風電場項目選址，指導用地單位避讓生態(tài)脆弱區(qū)域和生態(tài)敏感區(qū)域。

在秦海巖看來，風電開發(fā)與生態(tài)資源保護不是對立的關系，而是互利共生、和諧發(fā)展的關系?！皩嶋H上，風電項目是最節(jié)約土地的發(fā)電形式，占地面積非常小。在不影響農作物產(chǎn)量、不影響林草地和自然保護區(qū)的情況下，可制定更富有彈性的用地政策，鼓勵節(jié)地技術應用，避免‘一刀切’或主觀性排斥，給予風電適度的發(fā)展空間?！?/p>

“建議為新能源開發(fā)預留足夠國土空間，保障新能源發(fā)展用地用海需求；同時，結合實際情況制定和完善新能源復合用地認定標準、建設要求等，鼓勵與農業(yè)基礎設施統(tǒng)籌規(guī)劃建設風電項目，允許采用租地方式發(fā)展分散式風電項目，在風電項目占用林地草地方面給與適當彈性，根據(jù)不同占地面積設置不同審批級別，下放部分審批權限?！鼻睾r表示。

“此外，建議建立自然資源、生態(tài)環(huán)境與能源主管部門之間的土地規(guī)劃協(xié)同機制，制定風電項目生態(tài)環(huán)境保護標準和技術規(guī)范，鼓勵‘環(huán)境友好型、生態(tài)效益型’風電場建設，助力實現(xiàn)風電場與周邊生態(tài)環(huán)境的和諧共處?！鼻睾r指出。