在正在舉行的全國(guó)兩會(huì)上，由全國(guó)政協(xié)委員、協(xié)鑫集團(tuán)董事長(zhǎng)朱共山發(fā)起，中國(guó)核工業(yè)建設(shè)集團(tuán)公司董事長(zhǎng)王壽君、中國(guó)工程院院士甘曉華等31名全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名提交了《關(guān)于理順光伏項(xiàng)目用地管理、土地稅費(fèi)等相關(guān)問(wèn)題的建議》的提案。提出，作為理想的清潔能源，近年來(lái)光伏發(fā)電發(fā)展迅速，但光伏發(fā)電項(xiàng)目用地成為制約光伏發(fā)電項(xiàng)目推進(jìn)的主要障礙，需要包括土地管理等相關(guān)部門完善用地審批管理方面的政策，以更好促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

【行業(yè)遇到的問(wèn)題】

一、國(guó)土資源缺乏統(tǒng)一管理和標(biāo)準(zhǔn)界定

從政府部門對(duì)國(guó)土資源的管理范圍的維度劃分，國(guó)土資源分別由國(guó)土、地質(zhì)、水利、氣象、林業(yè)、旅游、交通、軍事等政府部門或有權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政管轄。目前國(guó)土管理部門和林業(yè)管理部門尚未實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理，所以針對(duì)同一地塊的“土地性質(zhì)”，需要向兩個(gè)政府部門核實(shí)確認(rèn)。

此外，企業(yè)在向國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門溝通確認(rèn)“土地性質(zhì)”的同時(shí)，還要從規(guī)劃、用途管制角度進(jìn)行再次確認(rèn)，使得項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)周期延長(zhǎng)。國(guó)土資源缺乏統(tǒng)一管理和標(biāo)準(zhǔn)界定，亟待解決。

二、光伏發(fā)電項(xiàng)目用地政策應(yīng)予以“松綁”

國(guó)土資源部下發(fā)《國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文》后，有關(guān)“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理”的規(guī)定，極大限制了光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展。目前，河南、山東、天津、青海等省份已明確要求光伏發(fā)電項(xiàng)目用地涉及一般農(nóng)用地的，必須辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)。

光伏發(fā)電項(xiàng)目與建筑產(chǎn)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地不同，光伏組件依靠鋼支架支撐，利用地表空間來(lái)鋪設(shè)光伏組件進(jìn)行發(fā)電，建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目不會(huì)破壞土地，也不會(huì)形成永久性用地，組件陣列下面空間仍可以進(jìn)行農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)生產(chǎn)。事實(shí)證明，在不改變土地性質(zhì)和功能現(xiàn)狀的情況下，現(xiàn)有農(nóng)林產(chǎn)業(yè)結(jié)合光伏發(fā)電對(duì)提高土地綜合利用率、發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)林業(yè)、增加農(nóng)民收入方面均有著積極的促進(jìn)作用。

如果按5號(hào)文所述，“光伏項(xiàng)目建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理”，一方面各地方建設(shè)用地指標(biāo)有限，不可能大面積用于光伏項(xiàng)目;另一方面，依據(jù)《國(guó)土資發(fā)[2006]307號(hào)》文件規(guī)定，光伏發(fā)電屬工業(yè)項(xiàng)目，工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為60元/平方米，即4萬(wàn)元/畝。如果照此對(duì)光伏陣列面積征收，會(huì)極大影響光伏發(fā)電項(xiàng)目收益率，會(huì)嚴(yán)重阻礙光伏產(chǎn)業(yè)平價(jià)上網(wǎng)的趨勢(shì)和速度?！秶?guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文》的出臺(tái)，沒(méi)有綜合考慮到這樣負(fù)面的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效應(yīng)。

三、現(xiàn)有土地稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高、地方自由裁量權(quán)過(guò)大

目前光伏發(fā)電項(xiàng)目用地涉及的兩種主要稅費(fèi)：耕地占用稅、土地使用稅。

目前各省(區(qū)、市)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，自由裁量權(quán)較大，企業(yè)投資很難把握。以耕地占用稅為例，河南地區(qū)實(shí)施稅額為22元/平方米、內(nèi)蒙地區(qū)實(shí)施稅額為25元/平方米。甘肅地區(qū)實(shí)施稅額為12元/平方米、江蘇地區(qū)實(shí)施稅額為20元/平方米。對(duì)于光伏電站征收的土地使用稅，各省(區(qū)、市)土地使用稅的征收年納稅標(biāo)準(zhǔn)從每平方米0.6元到12元不等。造成光伏電站投資企業(yè)難以把控投資風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)過(guò)重、造成投資效益下滑，嚴(yán)重影響光伏發(fā)電項(xiàng)目投資積極性。

按二類光照地區(qū)10MW并網(wǎng)項(xiàng)目計(jì)算，繳納土地使用稅之后，相當(dāng)于電價(jià)下降了每度0.015元到0.29元不等，對(duì)項(xiàng)目收益影響非常大。

【建議】

一、國(guó)土資源亟需統(tǒng)一管理和標(biāo)準(zhǔn)界定。國(guó)土、林業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理。國(guó)土牽頭林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃等相關(guān)部門，準(zhǔn)確界定土地性質(zhì)，建立聯(lián)合數(shù)據(jù)庫(kù)，匯集各部門對(duì)土地性質(zhì)認(rèn)定的相關(guān)情況，并對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)放，方便用地企業(yè)或個(gè)人可以隨時(shí)查詢，便于企業(yè)投資時(shí)能快速了解土地信息，避開(kāi)紅線禁止區(qū)域，降低社會(huì)溝通成本，提高經(jīng)濟(jì)效率。

二、國(guó)土部門盡快調(diào)研、實(shí)地考察光伏農(nóng)業(yè)、光伏漁業(yè)等新型經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，對(duì)土地“占用”進(jìn)行詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)界定，修訂國(guó)土5號(hào)文相關(guān)條款。光伏發(fā)電項(xiàng)目用地中除辦公用房、升壓站、廠區(qū)路面硬化用地屬于建設(shè)用地外，其他光伏組件陣列，不改變?cè)型恋仡愋停瑢?duì)土地沒(méi)有進(jìn)行破壞，不能按照建設(shè)用地管理。

三、統(tǒng)一耕地占用稅、土地使用稅征稅標(biāo)準(zhǔn)，減免光伏發(fā)電項(xiàng)目用地耕地占用稅和土地使用稅。光伏發(fā)電是清潔能源，是國(guó)家能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，理應(yīng)與其他電力設(shè)施一樣享受減免稅政策。根據(jù)國(guó)家政策鼓勵(lì)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持開(kāi)展光伏扶貧，推動(dòng)光伏農(nóng)業(yè)、林光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)全面推廣，并對(duì)光伏發(fā)電實(shí)施政策補(bǔ)貼的情況下，應(yīng)該進(jìn)一步減免光伏發(fā)電項(xiàng)目稅費(fèi)。