在光伏項目建設中，用地問題一直是項目建設中的重點與難點，一旦處理不當，極容易出現(xiàn)違法違規(guī)用地情況，甚至觸犯刑法，構成犯罪。近日云南高院的一則判例引起了光伏人的關注，某光伏企業(yè)從國土局租用土地建設光伏項目，最終卻被認定為構成非法占用農用地罪，該光伏企業(yè)被判處罰金，法定代表人被判處三年有期徒刑。今天，陽光所廣州辦公室李亞奇律師對非法占用農用地罪的要點進行解讀，希望對有關企業(yè)有所裨益。

一、基本案情

A公司為一家光伏投資企業(yè)，在云南投資建設一光伏電站項目。2010年5月1日，市國土資源局經濟開發(fā)區(qū)分局(下稱“國土分局”)與村委會等四個村民小組簽訂了《租地協(xié)議》，對楊梅坪的4500畝集體山地進行租用。租地補償費為每畝1500元，共計675萬元，租地期限為五十年。同年5月5日，由國土分局將上述土地租賃給A公司，用于建設10MW光伏工程項目，租金和租期同與村委會各村民小組所簽訂的相同。

合同約定：A公司在使用宗地的過程中，不得改變土地用地性質，不得砍伐林木，如確需改變土地用地性質，砍伐林果木的，應依法按規(guī)定辦理相關審批手續(xù)。

同年7月，A公司在未辦理林地征占用手續(xù)的情況下，開工建設楊梅坪(大功山)大型并網非晶硅光伏發(fā)電示范項目一期10MW工程項目，擅自在楊梅坪施工搭建光伏大棚、推平場地，修建進場道路，損毀林木。經鑒定占用大理、賓川兩縣林地面積208.71畝(其中防護林面積208.21畝，優(yōu)勢樹種為云南松)，損毀林木蓄積為1.6m³，幼樹120株；其它林地面積0.5畝。

法院認為A公司在未取得審批手續(xù)的情況下，即開工建設，占用林地面積208.71畝，致使林地用途嚴重破壞，其行為已構成非法占用農用地罪。認定A公司犯非法占用農用地罪，并處罰金人民幣50萬元；A公司法定代表人犯非法占用農用地罪，判處有期徒刑三年，并處罰金人民幣20萬元。

二、法律分析

(一)非法占用農用地罪的構成條件

《刑法》第342條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”正確理解該罪名，需要把握以下幾點：

首先，違反土地管理法規(guī)是構成本罪的前提條件。本條中所指的“土地管理法規(guī)”含義非常廣泛，包括《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》等法律，國務院頒布的有關土地管理的行政法規(guī)以及部門規(guī)章，地方有關法規(guī)等。

其次，只有非法占用耕地、林地等農用地才可能構成本罪，非法侵占其它土地的不構成本罪。“農用地”是指直接用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利地、養(yǎng)殖水面等。“耕地”是指種植農作物的土地，也包括菜地、園地。“林地”主要包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。非法占用建設用地、荒地等屬于違法違規(guī)行為，可能承擔相應的行政法律責任，但不構成犯罪。

再次，“改變土地用途”是構成本罪的要件之一。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，土地按用途分為農用地、建設用地和未利用地。非法改變土地用途，是指未經依法辦理農用地轉用批準手續(xù)、土地征用、占用審批手續(xù)，非法占用耕地、林地、草地等農用地，在被占用的農用地上從事非農建設、采礦、養(yǎng)殖等活動，改變土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的農用地的原用途等行為。

最后，本罪是結果犯。只有非法占用的土地數(shù)量較大，造成耕地、林地大量毀壞的才可能構成犯罪。有關司法解釋對非法占用耕地、林地、草原等具體認定標準分別做出了相關的規(guī)定。

(二)A公司是否構成犯罪問題分析

依據(jù)上述法律分析，結合本案依法查明的事實，我們認為法院判決A公司構成非法占用農用地罪并無不當。A公司僅依據(jù)與國土局簽訂的租賃合同，便開展光伏項目的工程建設工作，顯然違反了《土地管理法》、《森林法》等法律規(guī)定。

A公司與國土局簽訂的土地租賃合同并不能作為合法用地的依據(jù)，僅表明A公司取得了土地的租賃權，并不表明履行了林地占用手續(xù)，兩者完全是不同概念。租賃合同也明確約定：A公司在使用宗地的過程中，不得改變土地用地性質，不得砍伐林木，如確需改變土地用地性質，砍伐林果木的，應依法按規(guī)定辦理相關審批手續(xù)。

另外，A公司在光伏建設過程中，擅自施工搭建光伏大棚、推平場地，修建進場道路，改變了土地用途，破壞了土地原有性質，且非法占用林地面積達208.71畝(根據(jù)有關司法解釋，毀壞一般林地10畝以上即達到定罪標準)。故法院認定A公司構成非法占用農用地罪并無不當，A公司及其法定代表人被判處刑罰并不冤。

三、光伏項目建設中使用林地的正確打開方式

《森林法》第18條規(guī)定：“進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地；必須占用或者征收、征用林地的，經縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設用地審批手續(xù)，并由用地單位依照國務院有關規(guī)定繳納森林植被恢復費。”

據(jù)此規(guī)定，建設工程占用林地的，均需要取得縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，辦理建設用地審批手續(xù)。在光伏項目建設中，除光伏矩陣以外的進場道路、變電站、運行管理中心及生活配套用房等永久設施建設，均應辦理林地征用手續(xù)。而不能僅僅依靠與國土部門簽訂的土地租賃合同便開展工程建設工作。

對于采取“林光互補”方式建設的光伏矩陣用地問題，應根據(jù)《國家林業(yè)局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號)要求，在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，在運營期，雙方可以簽訂租賃協(xié)議，支付租賃費用，通過租賃等方式使用林地。

最后，需要特別注意的是：無論采取何種用地模式，在光伏項目建設中需要砍伐林木的，必須取得采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐。否則，將可能涉嫌構成“盜伐、濫伐林木罪”，承擔刑事法律責任。