一、光伏電站的行政管理方式是什么?【備案制】

《中華人民共和國電力法》第14條規(guī)定：“電力建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)符合電力發(fā)展規(guī)劃，符合國家電力產(chǎn)業(yè)政策。”由此可見，包括光伏電站項目在內(nèi)的電力建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)在國家電力產(chǎn)業(yè)政策、電力發(fā)展規(guī)劃框架下實施。

關(guān)于光伏電站項目管理的具體事宜，國家能源局《光伏電站項目管理暫行辦法》(國能新能【2013】329號)第14條規(guī)定：“省級能源主管部門依據(jù)國務(wù)院投資項目管理規(guī)定對光伏電站項目實行備案管理。”國家能源局《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》(國能新能【2013】433號)第10條規(guī)定：“省級以下能源主管部門依據(jù)國務(wù)院投資項目管理規(guī)定和國務(wù)院能源主管部門下達(dá)的本地區(qū)分布式光伏發(fā)電的年度指導(dǎo)規(guī)模指標(biāo)，對分布式光伏發(fā)電項目實行備案管理”，以上標(biāo)志著我國光伏電站項目由之前的核準(zhǔn)制變更為備案制。

二、光伏電門項目備案的法律性質(zhì)是什么?【具有行政許可特征的備案制】

雖然自《光伏電站項目管理暫行辦法》及《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》實施以來，我國光伏電站項目管理由核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)為備案制，便是又需要區(qū)別于一般意義的備案制。根據(jù)《光伏電站項目管理暫行辦法》等規(guī)定，光伏電站的項目備案不僅僅是遞交材料即可，而應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)條件，并在國家能源發(fā)展規(guī)劃前提下的一種行為。受技術(shù)條件、電網(wǎng)消納能力、補貼規(guī)模等限制，我國光伏電站每年新增裝機容量有上限，故備案制是有限資源下的備案，是否備案由地方政策決定。換言之，并非所有的光伏電站項目遞交材料后均可辦理備案。此外，光伏電站備案也可能間接影響其他行政許可的辦理。因此，光伏電站項目備案不同于一般的備案制，具有一定的行政許可特征。

三、如何認(rèn)定光伏電站項目備案后、投產(chǎn)前，未經(jīng)備案機關(guān)同意轉(zhuǎn)讓項目的合同效力?

由于光伏電站項目備案的特殊性，備案成功的項目成為新能源市場上的稀缺資源。加之國家對光伏電站項目的政策補貼且市場前景良好，故各地光伏電站等新能源項目的投資并購市場中大量出現(xiàn)倒賣“路條”的現(xiàn)象。為了整頓光伏電站項目開發(fā)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的一系列亂像，能源局出臺了一系列規(guī)定或文件。

1、法律規(guī)定及規(guī)范性文件

《光伏電站項目管理暫行辦法》第33條、《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》第13條、《關(guān)于進(jìn)一步加強光伏電站建設(shè)與運行管理工作的通知》規(guī)定：“禁止買賣項目備案文件及相關(guān)權(quán)益，已經(jīng)辦理備案手續(xù)的光伏電站項目，如果投資主體發(fā)生重大變化，應(yīng)當(dāng)重新備案”、國家能源局《關(guān)于開展新建電源項目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ棻O(jiān)督工作的通知》規(guī)定資將所有省電源項目備案情況、電源項目投產(chǎn)前各項工作進(jìn)展情況、電源項目投產(chǎn)前的股權(quán)變動等情況及電源項目建成投產(chǎn)等列為專項監(jiān)管的重點內(nèi)容、國家能源局《關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》第4條“制止光伏電站投資開發(fā)中的投機行為的”的規(guī)定以及第6條“嚴(yán)肅處理光伏電站開發(fā)中的違法違規(guī)行為”規(guī)定。

綜合以上規(guī)定，并未完全禁止在項目備案后、投產(chǎn)前進(jìn)行投資主體變更，對于確因并購、重組等商業(yè)目的，需要在投產(chǎn)前變更項目投資主體的，需要重新辦理備案手續(xù)。但整體而言，仍然禁止以投機為目的的“路條”買賣，即禁止不以自己為主投資開發(fā)為目的、而是以倒賣項目文件或非法轉(zhuǎn)讓牟取不當(dāng)利益為目的，在光伏電站項目備案后投產(chǎn)前擅自變更投資主體的行為。此處的投資主體，不僅包括項目建設(shè)主體的變更，也包括已經(jīng)備案項目建設(shè)主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)變動(如股權(quán)轉(zhuǎn)讓、其他投資方增資入股等)。但是，就股權(quán)結(jié)構(gòu)變更及于哪一層級，以及股權(quán)變更的比例達(dá)到多少將觸發(fā)相關(guān)規(guī)定的敵，實踐中仍存在較大爭議。

2、如何認(rèn)定相關(guān)轉(zhuǎn)讓合同的效力?

雖然相關(guān)規(guī)定禁止了在項目投產(chǎn)前擅自變更項目投資主體或進(jìn)行項目轉(zhuǎn)讓的行為，但并未對該等轉(zhuǎn)讓合同的效力進(jìn)行明確規(guī)定，而該問題在實踐中存在較大爭議。

1)轉(zhuǎn)讓合同是否因違反《行政許可法》而無效。

盡管光伏發(fā)電項目備案具有一定行政許可的特殊，但光伏發(fā)電項目主體取得項目備案文件并不屬于行政許可，故《行政許可法》的規(guī)定不能在判斷相關(guān)轉(zhuǎn)讓合同效力時直接適用。但是，不排除法院考慮到備案行為性質(zhì)的特殊性，參照適用《行政許可法》的規(guī)定，認(rèn)為相關(guān)合同構(gòu)成“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓行政許可”的情形，進(jìn)而認(rèn)定因違反法律的強制性規(guī)定而無效。

2)轉(zhuǎn)讓合同是否因違反國家能源局的相關(guān)規(guī)定而無效?

根據(jù)《合同法》第52條及《關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋(一)》第4條規(guī)定，合同只有在違反法律、行政法規(guī)的效力性強制規(guī)定的情況下才依法無效。而《光伏電站項目管理暫行辦法》屬于效力性強制性規(guī)定還是管理性強制性規(guī)定，尚存在爭議，且該等規(guī)定的效力層級屬于部門規(guī)章或規(guī)范性文件，而非法律規(guī)定可以導(dǎo)致合同無效的法律或行政法規(guī)。因此，依據(jù)能源局的相關(guān)規(guī)定或文件而認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同無效存在一定障礙。

3)轉(zhuǎn)讓合同是否因存在《合同法》第52條的其他情形而無效?

首先可以以合同雙方明知未經(jīng)備案機關(guān)同意不得自行變更投資主體或不得轉(zhuǎn)讓項目的情況下，仍然簽訂相關(guān)合同，可能被認(rèn)為屬于“惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益”的情形，進(jìn)而可能根據(jù)《合同法》第52條第2款認(rèn)定合同無效。

其次，可能被認(rèn)為符合“以合法形式掩蓋非法目的”的情形，進(jìn)而可能根據(jù)《合同法》第52條第3款認(rèn)定合同無效。

最后，由于該等合同擾亂了國家對于光伏電站項目的管理秩序，而光伏電站項目又與社會公共利益密切相關(guān)，故該等合同也可能被認(rèn)為符合“損害社會公共利益”的情形，進(jìn)而法院可能根據(jù)《合同法》52條第4款認(rèn)定合同無效。