2019年，之于國內(nèi)風(fēng)電和光伏發(fā)電行業(yè)而言，注定是一個有著特殊意義的年份。從1月份發(fā)布《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（簡稱《通知》），到4月中旬推出《關(guān)于推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)的工作方案（征求意見稿）》（簡稱《建設(shè)方案》），以及《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知（征求意見稿》（簡稱《2019管理要求》），再到4月末發(fā)布《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機(jī)制有關(guān)問題的通知》，一系列風(fēng)電和光伏新政撲面而來，而其中所圍繞的焦點(diǎn)就是：無補(bǔ)貼、平價，還有降補(bǔ)貼。

隨著系列新政文件一同下發(fā)的，還有4月12日發(fā)布的《國家能源局綜合司關(guān)于報送2019年度風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項(xiàng)目名單的通知》，要求各?。▍^(qū)、市）發(fā)展改革委（能源局）先行確定一批2019年度可開工建設(shè)的無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目（簡稱“平價上網(wǎng)項(xiàng)目”或“平價項(xiàng)目”，含低價上網(wǎng)項(xiàng)目、分布式市場化交易項(xiàng)目），并于4月25日前向國家能源局報送項(xiàng)目名單。

平價時代已在將至、已至之間。

那么，如何在政策層面理解并看待風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目的平價上網(wǎng)和降補(bǔ)貼呢？本文從系列新政出臺的背景和幾個側(cè)面為你粗略解讀一番。

平價條件基本具備，但項(xiàng)目尚需呵護(hù)

“十三五”以來，我國風(fēng)電、光伏等可再生能源規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，技術(shù)水平不斷提高，開發(fā)建設(shè)成本持續(xù)降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年投產(chǎn)的風(fēng)電、光伏電站平均建設(shè)成本比2012年分別降低了20%和45%。另據(jù)報道，第三批光伏應(yīng)用領(lǐng)跑者基地中標(biāo)結(jié)果顯示，中廣核太陽能開發(fā)有限公司以0.41元/千瓦時的申報電價中標(biāo)吉林白城項(xiàng)目的一部分項(xiàng)目，這一價格僅比當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組脫硫標(biāo)桿電價高出4分錢。需要注意的是，有些未中標(biāo)企業(yè)申報的價格甚至還低于當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組脫硫標(biāo)桿電價。

“目前，在資源條件優(yōu)良、建設(shè)成本低、投資和市場條件好的地區(qū)，風(fēng)電、光伏發(fā)電成本已達(dá)到燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價水平，具備了不需要國家補(bǔ)貼平價上網(wǎng)的條件。”國家發(fā)展改革委新聞發(fā)言人孟瑋在該委定時定主題新聞發(fā)布會曾作過上述表示。因此說，我國逐漸擁有了推進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目平價上網(wǎng)的底氣。

據(jù)了解，我國的商業(yè)化風(fēng)電項(xiàng)目大致始于本世紀(jì)初期。上網(wǎng)價格基本以政府定價為主，具體包括招標(biāo)和政府審批雙軌并行定價、執(zhí)行分省（區(qū)、市）指導(dǎo)價和分資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價。分資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價一直沿用至今，期間進(jìn)行過幾次下調(diào)。我國的光伏項(xiàng)目商業(yè)化大致始于2010年前后。上網(wǎng)價格也基本以政府定價為主，個別示范項(xiàng)目輔以招投標(biāo)定價，具體包括單獨(dú)定價、統(tǒng)一定價、分資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價和度電補(bǔ)貼，少數(shù)示范項(xiàng)目實(shí)施招投標(biāo)定價。分資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價和度電補(bǔ)貼方式一直沿用至今，期間也是逐年退坡。

《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》早已提出“到2020年，風(fēng)電項(xiàng)目電價可與當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電同平臺競爭，光伏項(xiàng)目電價可與電網(wǎng)銷售電價相當(dāng)”的目標(biāo)。在距離這一目標(biāo)達(dá)成時限恰好一年之際，今年初，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《通知》，提出推進(jìn)風(fēng)電、光伏無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)的有關(guān)要求和支持政策措施。接下來，到4月又印發(fā)了《建設(shè)方案》。至此，我國推進(jìn)風(fēng)電和光伏項(xiàng)目平價上網(wǎng)工作進(jìn)入實(shí)際操作階段。

上世紀(jì)80年代，風(fēng)電和光伏這兩種電源類型開始出現(xiàn)在我國，至今已有三四十年的發(fā)展歷程。自商業(yè)化應(yīng)用以來，從高電價、高補(bǔ)貼，到逐漸退坡，再到如今推進(jìn)平價上網(wǎng)項(xiàng)目的政策出臺，風(fēng)電和光伏正如兩個新鮮生命，雖經(jīng)歷過坎坷，但終究還是一天天長大、一天天強(qiáng)壯起來。有人將風(fēng)電、光伏項(xiàng)目平價上網(wǎng)形容為“丟掉拐棍”或“斷奶”，有人將開始推行平價上網(wǎng)比作為風(fēng)電、光伏“舉行成人禮”。

事實(shí)上，要說風(fēng)電和光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)“長大成人”，還有點(diǎn)過。“推動平價（低價）上網(wǎng)項(xiàng)目并非立即對全部風(fēng)電、光伏發(fā)電新建項(xiàng)目取消補(bǔ)貼。”國家能源局對風(fēng)電和光伏平價上網(wǎng)政策進(jìn)行了權(quán)威而明確的解讀，“在目前還無法做到無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)的地區(qū)，仍繼續(xù)按照國家能源局發(fā)布的競爭性配置項(xiàng)目的政策和管理要求組織建設(shè)。”

再者說，平價上網(wǎng)項(xiàng)目就是真的“平價”嗎？《通知》指出，“各級地方政府能源主管部門可會同其他相關(guān)部門出臺一定時期內(nèi)的補(bǔ)貼政策，僅享受地方補(bǔ)貼的項(xiàng)目仍視為平價上網(wǎng)項(xiàng)目。”原來如此。不管事實(shí)上拿沒拿到補(bǔ)貼，只要不享受中央財政補(bǔ)貼的，換句話說，只要不從可再生能源基金里拿錢的，都算平價上網(wǎng)項(xiàng)目。如此一來，就讓“平價”打了一個小小的折扣。

不得不說，推動部分新建風(fēng)電、光伏項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)，已經(jīng)是一個了不起的成就了。那么，即使全部新建項(xiàng)目均做到了平價上網(wǎng)，就能說風(fēng)電和光伏產(chǎn)業(yè)可以放飛自我了么？當(dāng)然還不能。我們必須要理解“平價”的含義，它平的僅僅是燃煤機(jī)組的標(biāo)桿上網(wǎng)電價（含脫硫）。

中電聯(lián)發(fā)布的《2018年四季度全國電力市場交易信息分析》顯示，2018年，大型發(fā)電集團(tuán)煤電機(jī)組市場交易電量10459億千瓦時，較上年增加2218億千瓦時，煤電上網(wǎng)電量市場化率為42.8%，較上年提高6.7個百分點(diǎn)。從上述數(shù)據(jù)可以看出，處在電力市場化不斷推進(jìn)背景下的今天，燃煤發(fā)電機(jī)組的市場化交易率在不斷提高。比如，2018年，廣西煤電的市場化率達(dá)到了驚人的98%，甘肅、廣東、江蘇、青海、蒙西、遼寧、河南、陜西8個省區(qū)均超過了50%。與之相對應(yīng)的是，標(biāo)桿電價已經(jīng)不再是衡量電能量價格的唯一存在，市場化電價在一定程度上取代了標(biāo)桿電價，而且這個程度還在逐年遞增。

之所以提到市場化電價，就是因?yàn)樵诠┐笥谇蟮氖袌鲋骰{(diào)下，市場化電價相對于標(biāo)桿電價而言，其實(shí)就等于降價。這也是為了說明，即使做到了與煤電標(biāo)桿電價平價，也只不過是實(shí)現(xiàn)了一個近期小目標(biāo)，并不代表風(fēng)電和光伏走向了絕對強(qiáng)大，因?yàn)槲磥磉€有更猛烈的市場化浪潮等著考驗(yàn)它們的筋骨強(qiáng)度呢。

由于能源安全問題和環(huán)境質(zhì)量問題日益嚴(yán)峻，全社會都翹首企盼著可再生能源能夠盡快獨(dú)當(dāng)一面。心情可以理解，但這終究還是需要一個過程的，即使強(qiáng)大了，仍然還需要一段時間走向成熟呢。因此，要理性看待這一系列可再生能源新政及其產(chǎn)生的效果。

平價項(xiàng)目上了馬還得政策送一程

誠如前文所言，鼓勵存量風(fēng)電和光伏項(xiàng)目自愿轉(zhuǎn)化為平價上網(wǎng)項(xiàng)目，推動新建風(fēng)電和光伏項(xiàng)目平價上網(wǎng)，不但不代表為風(fēng)電和光伏項(xiàng)目“斷奶”，而且還意味著對平價上網(wǎng)項(xiàng)目支持力度的加強(qiáng)。

1月份發(fā)布的《通知》，對推動平價上網(wǎng)項(xiàng)目提出了多項(xiàng)支持政策和措施，內(nèi)容涵蓋不受規(guī)模限制、切實(shí)降低場址相關(guān)成本和非技術(shù)成本、全額保障性收購、通過出售綠色電力證書獲得收益、降低配套電網(wǎng)工程投資、納入有關(guān)試點(diǎn)項(xiàng)目交易電量過網(wǎng)費(fèi)免交未涉及的上一電壓等級的輸電費(fèi)和納入有關(guān)試點(diǎn)項(xiàng)目就近交易電量減免政策性交叉補(bǔ)貼、創(chuàng)新金融支持方式、簽訂不少于20年的固定電價購售電合同等。

在4月中旬出臺的《建設(shè)方案》中，更是提出了“協(xié)同落實(shí)支持風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)政策措施”的要求，而且就上述支持政策措施，還分別對國家發(fā)展改革委、國家能源局，各省級發(fā)展改革委、能源局，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和有關(guān)省級地方電網(wǎng)企業(yè)提出了落實(shí)事項(xiàng)及任務(wù)分工，并明確了牽頭單位和完成時限。

雖然不可否認(rèn)，參與風(fēng)電、光伏平價上網(wǎng)項(xiàng)目，就意味著承受一定的價格損失，但是這個損失究竟有多大呢？

2019年的風(fēng)電價格政策還沒有出臺，我們就以光伏平價上網(wǎng)項(xiàng)目為例，看看平價上網(wǎng)項(xiàng)目到底承受了多大的價格損失。本人粗略口算了一下各資源區(qū)光伏發(fā)電指導(dǎo)價與本省燃煤標(biāo)桿電價的差額，大致得出了如下并不精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，相信足以說明問題。2019年，各資源區(qū)光伏發(fā)電指導(dǎo)價與本省燃煤標(biāo)桿電價之差普遍在0.15元左右，多的不足0.18元，少的甚至不足0.08元。這個0.15元左右即是風(fēng)電、光伏平價上網(wǎng)項(xiàng)目與普通項(xiàng)目相比所承受的價格損失。

但是，為了激勵投資者勇于承擔(dān)這部分損失，正如上文列舉的那樣，有關(guān)方面開出了多項(xiàng)十分誘人的支持政策和措施。這些政策措施在某種程度上就相當(dāng)于真金白銀，已經(jīng)能夠無限接近于彌補(bǔ)這0.15元的損失。

首先在建設(shè)前，政策要求要最大化降低平價項(xiàng)目的場址相關(guān)成本和非技術(shù)成本，并且還要給平價上網(wǎng)項(xiàng)目低利率等金融方面的支持，另外還允許地方繼續(xù)補(bǔ)貼平價項(xiàng)目。

其次，在接網(wǎng)階段，要求有關(guān)省級電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)投資平價上網(wǎng)項(xiàng)目升壓站之外的接網(wǎng)等全部配套電網(wǎng)工程，減少項(xiàng)目的配套電網(wǎng)工程建設(shè)成本。

再次，項(xiàng)目并網(wǎng)投運(yùn)后，還可以通過出售綠色電力證書獲得收益（但是，不知道分布式光伏平價項(xiàng)目所發(fā)電量會不會被排除在綠證的核發(fā)范圍之外，因?yàn)橹霸擃愴?xiàng)目所發(fā)電量不在綠證發(fā)放之列）。并且，在開展分布式發(fā)電市場化交易和就近交易時，有關(guān)項(xiàng)目還可以獲得免付上一級電壓等級輸配電費(fèi)或者減免政策性交叉補(bǔ)貼的優(yōu)惠。

最后，也是最關(guān)鍵的一點(diǎn)，那就是保障平價上網(wǎng)項(xiàng)目優(yōu)先發(fā)電和全額保障性收購。這里的全額保障性收購，和過去所說的可再生能源電量全額保障性收購政策有所不同。可再生能源電量全額保障性收購是確保保障性收購年利用小時數(shù)內(nèi)的電量全額上網(wǎng)。因?yàn)?，保障性收購年利用小時數(shù)是一個測算出來的數(shù)據(jù)，它普遍低于各資源區(qū)可再生能源發(fā)電設(shè)備的實(shí)際可利用小時數(shù)，因此可再生能源電力消納量遠(yuǎn)不及其實(shí)際發(fā)電能力，最終各方不得不面對十分撓頭的棄風(fēng)、棄光問題。

針對風(fēng)電、光伏平價上網(wǎng)項(xiàng)目作出的全額保障性收購承諾則是真正的“全額”保障性收購。其做法是，首先盡全力確保平價項(xiàng)目優(yōu)先發(fā)電、優(yōu)先消納，當(dāng)所有措施都用盡之后，如果項(xiàng)目還有剩余發(fā)電能力，那么就將這部分發(fā)電能力核定為可轉(zhuǎn)讓的優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃，平價上網(wǎng)項(xiàng)目投資方可以通過轉(zhuǎn)讓這部分優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃獲得收益，來彌補(bǔ)自身在電價方面的損失。

通過分析可以發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)讓優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃獲得的收益應(yīng)該是相當(dāng)可觀的。為什么這么說呢？《風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置指導(dǎo)方案（2019年版）》要求，確保所有參與競爭配置的項(xiàng)目“建成后達(dá)到最低保障收購年利用小時數(shù)（或棄風(fēng)率不超過5%）”的要求。據(jù)此，我們可以大膽地認(rèn)為，非平價風(fēng)電項(xiàng)目有可能會白白損失掉5%的發(fā)電量（至少這部分是得不到保障的）。同樣，借用去年全國棄光率達(dá)3%這一數(shù)據(jù)，我們也可以認(rèn)為，非平價光伏項(xiàng)目也有可能會白白損失掉3%的發(fā)電量。但發(fā)生在非平價上網(wǎng)項(xiàng)目身上的這部分損失，在平價上網(wǎng)項(xiàng)目身上卻可以轉(zhuǎn)化為優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃，并通過市場化轉(zhuǎn)讓發(fā)電權(quán)獲得不菲的收益（盡管沒有具體數(shù)據(jù)佐證，但完全可以想象一下）。

說到這兒，不得不提一個疑問。那就是，鑒于上述優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃的出讓方是平價上網(wǎng)的風(fēng)電或光伏項(xiàng)目，這部分發(fā)電權(quán)應(yīng)該不會出讓給火電項(xiàng)目（因?yàn)檫@樣處理稍微有點(diǎn)不合邏輯），當(dāng)然也不會轉(zhuǎn)讓給其他平價上網(wǎng)項(xiàng)目（因?yàn)槟菢痈缓线壿?，如果有裕度發(fā)別人的電，還不如發(fā)自己的電），所以，其大概率會轉(zhuǎn)讓給其他的普通風(fēng)電或光伏項(xiàng)目，而普通項(xiàng)目每發(fā)一度電是能相應(yīng)獲得高電價或電量補(bǔ)貼的，那么，平價上網(wǎng)項(xiàng)目的這部分未實(shí)際發(fā)出的“電量”反而成了“非平價”電量。

言歸正傳。上帝為你關(guān)上一扇門，同時會為你打開一扇窗。對于那些勇于挑戰(zhàn)平價上網(wǎng)的項(xiàng)目，決策者已經(jīng)為其提供了多項(xiàng)政策上的優(yōu)惠和措施上的扶持。總而言之，就是讓人明白——選擇平價上網(wǎng)，選不了吃虧，也選不了上當(dāng)，并且對行業(yè)進(jìn)步有利，于社會發(fā)展有功。

雙軌發(fā)力促風(fēng)電、光伏平價發(fā)展

除了上述類似于真金白銀般的扶持政策之外，系列新政還采取了市場和非市場雙軌并行的政策措施，讓兩種因素和兩種機(jī)制共同發(fā)力，保障風(fēng)電和光伏發(fā)電行業(yè)健康有序發(fā)展。比如在遴選非平價項(xiàng)目和項(xiàng)目投資主體時進(jìn)一步深化了市場化的競爭性配置機(jī)制，而在扶持平價項(xiàng)目以及低價、低補(bǔ)貼項(xiàng)目方面則采取了非市場化的激勵性政策措施。

首先來看市場方面?！?019管理要求》提出，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，并明確要求采取競爭方式配置需國家補(bǔ)貼的風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目，競爭配置辦法應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)公開公平公正的原則，將上網(wǎng)電價作為重要競爭條件，優(yōu)先建設(shè)補(bǔ)貼強(qiáng)度低、退坡力度大的項(xiàng)目。

去年出臺的“5·31光伏新政”和《國家能源局關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，就已經(jīng)要求通過市場化方式競爭性配置風(fēng)電和光伏項(xiàng)目及項(xiàng)目投資主體。今年的系列新政，則對有關(guān)項(xiàng)目的競爭性配置內(nèi)容作了進(jìn)一步規(guī)范和完善。比如，和去年的風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置指導(dǎo)方案相比，2019年的風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置指導(dǎo)方案的一個比較明顯的完善就是，明確了風(fēng)電項(xiàng)目的參考評分標(biāo)準(zhǔn)；與去年“5·31光伏新政”中簡單的一段話相比，《2019年光伏發(fā)電建設(shè)管理工作方案》中關(guān)于光伏項(xiàng)目市場競爭配置方面的內(nèi)容更加詳細(xì)完善，不僅將除光伏扶貧、戶用光伏之外的所有需要國家補(bǔ)貼的光伏項(xiàng)目原則上全部納入競爭性配置范圍，還明確了項(xiàng)目競的爭性配置和補(bǔ)貼競價程序。

而談到系列新政中的非市場因素，最典型的莫過于，《通知》明確提出“不要求此類項(xiàng)目（平價上網(wǎng)項(xiàng)目）參與電力市場化交易”了。

此外，系列新政文件為了體現(xiàn)對平價上網(wǎng)項(xiàng)目以及低補(bǔ)貼項(xiàng)目的支持，動用了大量的帶有明顯傾向性的政策措施。對此，僅通過文件中的幾個用詞就可見一斑。

“優(yōu)先”一詞在幾份文件中出現(xiàn)的頻率最高，共有20多次。比如，《通知》中的“保障優(yōu)先發(fā)電和全額保障性收購”，以及“鼓勵具備跨省跨區(qū)輸電通道的送端地區(qū)優(yōu)先配置無補(bǔ)貼風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目”；《建設(shè)方案》中的“優(yōu)先建設(shè)平價上網(wǎng)項(xiàng)目”以及“消納空間優(yōu)先用于支持平價上網(wǎng)項(xiàng)目”；《2019管理要求》中的“優(yōu)先推進(jìn)平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)”和“優(yōu)先建設(shè)補(bǔ)貼強(qiáng)度低、退坡力度大的項(xiàng)目”等等。人們都知道，“優(yōu)先”是和市場原則相對立的，在市場上是靠競爭獲得機(jī)會的，誰都不能有優(yōu)先權(quán)。

出現(xiàn)在系列新政文件中的“全額上網(wǎng)”這個詞組，同樣屬于非市場用語。在現(xiàn)代電力市場中，一般都說“競價上網(wǎng)”或者“競價交易”，上網(wǎng)電量和交易電量的多少都由市場說了算，誰也不能保證“全額”。而“上網(wǎng)”一詞，也并非現(xiàn)代電力市場用語，在市場化交易規(guī)模不斷增加的情況下，“上網(wǎng)”的電量會越來越少，而“過網(wǎng)”的電量則會越來越多。

此外，文件中還多次運(yùn)用到“優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃”和“發(fā)電權(quán)”這些計(jì)劃色彩很濃的詞匯，無一不體現(xiàn)了對平價項(xiàng)目和低補(bǔ)貼項(xiàng)目的扶持傾向。

說了這么多，可能有人會覺得不公平——平價項(xiàng)目和低補(bǔ)貼項(xiàng)目這不成了躺在計(jì)劃溫床上，處處享受著“優(yōu)先”待遇嗎？然而，并不是！當(dāng)我們把目光投向平價項(xiàng)目敢于放棄補(bǔ)貼和高電價，而接受平價這個略顯“悲壯”的事實(shí)之時，你就不再覺得平價上網(wǎng)項(xiàng)目是躺在計(jì)劃溫床上的享受者了。從某種意義上說，這些優(yōu)惠政策是對平價項(xiàng)目投資者敢于挑戰(zhàn)平價上網(wǎng)的獎賞，這也是通過“競爭”換來的。

綜合來看，我國以風(fēng)電和光伏為代表的可再生能源發(fā)電行業(yè)正走在一個將要“斷奶”還未徹底“斷奶”的這么一個階段，而可再生能源獨(dú)立面對市場的那一天也已近在眼前。